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Il sito www.magrittecomo.it e la legge sulla accessibilità

webimpossibile.net | 15 maggio 2006 | di Lorenzo Spallino (con la collaborazione di Michele Diodati) | come citare questo articolo | condividi

Indice

• ^René Magritte - L'impero delle luci^

  • La mostra

  • Il contratto tra Comune di Como e C.S.U. S.p.A.

  • Il contratto tra C.S.U. S.p.A. e DataMain s.r.l.

• Verifica di conformità alla legge 4/2004

  • Il Comune di Como era tenuto a rispettare la legge 4/2004?

  • Cosa dice la legge?

  • La legge è stata rispettata?

  • Il sito è accessibile?

  • Qual'è l'effetto della violazione della legge?

  • C.S.U. era tenuta a rispettare la legge 4/2004?

• Conclusioni

  • Scenari possibili

  • Riflessioni finali

Premessa

La legge 4/2004 sull'accessibilità degli strumenti informatici stabilisce che i contratti che hanno per oggetto i siti di delle pubbliche amministrazioni devono prevedere il rispetto delle linee guida in materia di accessibilità. Poiché la legge punisce con la nullità i contratti che non contengano tale previsione, molto si è detto e discusso circa la reale portata di una simile sanzione. A distanza di dieci mesi dalla pubblicazione dei requisiti tecnici per la valutazione della accessibilità, analizziamo uno dei primi casi di specie, particolarmente interessante sia per la presenza di più soggetti coinvolti nella realizzazione del sito in questione sia perchè, come spesso avviene, il sito è solo una delle prestazioni concordate tra le parti. Si tratta del contratto stipulato tra il Comune di Como e Como Servizi Urbani S.p.A. per l'organizzazione della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^, contratto che prevede, tra l'altro, la realizzazione del sito internet della mostra in questione. Il sito [nota 1] - la cui realizzazione è stata a sua volta affidata da C.S.U. ad una società esterna - non rispetta i requisiti tecnici fissati dal Decreto Ministeriale 8.7.2005 in tema di accessibilità: doveva rispettarli? se sì, chi era tenuto a farlo? chi risponde della inaccessibilità del sito? Si tratta di domande ricorrenti sui forum, cui spesso sono date risposte necessariamente parziali, in quanto prive di elementi concreti circa i profili contrattuali intervenuti tra le parti. Abbiamo quindi cercato di dar loro risposta ricostruendo l'intera fattispecie sulla scorta dei contratti sottoscritti dai vari protagonisti.

^René Magritte - L'impero delle luci^

La mostra

Il Comune di Como ha avviato nel 2004 un ciclo di ^grandi mostre^ centrate su personaggi di primo piano della scena culturale del '900. Iniziata con Mirò, proseguita con Picasso, l'iniziativa è proseguita con una mostra dedicata a René Magritte, presenti ottanta opere del surrealista belga, di cui quaranta provenienti dai Musées Royaux des Beaux Arts del Belgio. Come nelle mostre precedenti, la coorganizzazione della mostra è stata affidata a Como Servizi Urbani S.p.A. - d'ora in avanti C.S.U. -, società a capitale pubblico creata nel maggio del 1997 dal Comune di Como con l'obiettivo della gestione di impianti e di aree di sosta, impianti sportivi, servizi connessi alla mobilità, servizi mortuari e cimiteriali, pubbliche affissioni e pubblicità. L'oggetto sociale di C.S.U. è stata via via ampliato nel corso degli anni, come via via sono cresciuti i servizi affidati in gestione [nota 2]: oggi la società gestisce per conto del Comune di Como parcheggi a pagamento, autosili, centri polisportivi, porti turistici, farmacie comunali e quant'altro. Per dare un'idea delle cifre in gioco, nel 2005 il Comune di Como ha incassato da C.S.U. 1.800.000 euro.

Il contratto tra Comune di Como e C.S.U. S.p.A.

Il contratto con C.S.U. per l'organizzazione della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^ è stato approvato con determina n. 9 del 7 febbraio 2006 a firma del Dirigente Responsabile del settore Cultura - Musei. Il contratto prevede, al punto 15, la realizzazione di "sito web e sistema di prenotazioni on line e tramite numero verde". Copia della determina è disponibile all'indirizzo doc/csu/determina7.2.06.pdf.

Il contratto tra C.S.U. S.p.A. e DataMain s.r.l.

Come per la quasi totalità dei compiti affidatagli, C.S.U. stipula a sua volta dei contratti con soggetti terzi, cui assegna la realizzazione di compiti specifici relativi all'organizzazione della mostra (biglietteria, bookshop, hostess, pulizia, vigilanza, sicurezza, e così via). Nel caso del sito, C.S.U. ha stipulato un contratto con DataMain s.r.l., società amministratrice del servizio SMS del Comune di Como, il quale prevede la realizzazione:

• di "un sistema di risponditore automatico, da utilizzarsi sia a scopo informativo che come sistema di prenotazione";

• di "una applicazione informatica per la gestione integrata delle prenotazioni";

• "del sito istituzionale della mostra al fine di aumentare e migliorare la sua visibilità su Internet" (costo del solo sito: cinquemila euro).

Copia del contratto tra C.S.U. e DataMain s.r.l. - o, meglio, della proposta definitiva di DataMain s.r.l. a C.S.U. - è disponibile all'indirizzo doc/csu/datamain.pdf. Il sito della mostra è pubblicato all'indirizzo http://www.magrittecomo.it/.

Verifica di conformità alla legge 4/2004

Il Comune di Como era tenuto a rispettare la legge 4/2004?

La risposta è positiva. Il Comune di Como è soggetto istituzionalmente tenuto al rispetto della legge 4/2004, in quanto rientrante nella definizione di pubblica amministrazione contenuta nell'articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, cui l'art. 3 della legge 9 gennaio 2004 fa riferimento per definire l'ambito soggettivo di applicazione della legge [nota 3]. Va detto che del tutto indifferente è la circostanza che il Comune di Como non fosse obbligato, nell'organizzare la mostra, a prevedere anche la realizzazione di un sito dedicato: a differenza del Codice dell'amministrazione digitale [nota 4], la legge 4/2004 non distingue infatti tra attività istituzionali e attività non istituzionali. La circostanza può, ma non deve, stupire: il legislatore ha scelto infatti di definire l'elenco delle inclusioni in modo soggettivo (ossia attraverso l'indicazione dei soggetti cui la legge si applica) e in modo oggettivo i casi di esclusione (ossia attraverso l'indicazione delle fattispecie nelle quali la legge non trova applicazione indipendentemente dalla qualifica del soggetto interessato). Quello che il legislatore non ha fatto è di definire positivamente i casi di applicazione della legge. Il che è del tutto ragionevole: in primo luogo perchè è difficile dire cosa quale sia l'ambito istituzionale cui limitare l'applicazione della legge, in secondo luogo perchè non si vede per quale motivo la realizzazione di un percorso comunicativo via internet come, nel caso di specie, di una iniziativa culturale di un'amministrazione comunale non rientri nell'ambito delle attività istituzionali di questa, come certamente vi rientra la mostra stessa. allo stato, dunque, qualunque contratto stipulato da un'amministrazione comunale per la realizzazione di un sito internet deve prevedere il rispetto dei ventidue requisiti tecnici del Decreto Ministeriale 8.7.2005.

Cosa dice la legge?

In quanto "soggetto erogatore" ai sensi dell'articolo 3 della legge 4/2004, il Comune di Como era tenuto a far sì che il contratto stipulato con C.S.U. S.p.A. prevedesse, nella parte relativa alla realizzazione del sito in questione, il rispetto dei requisiti tecnici di accessibilità stabiliti dal Decreto Ministeriale 8.7.2005. Così dispone, infatti, il secondo comma dell'articolo 4 della legge 4/2004 [nota 5].

La legge è stata rispettata?

La risposta è negativa. La legge non impone alle Pubbliche Amministrazioni di realizzare siti accessibili: diversamente, essa stabilisce che i contratti che abbiano per oggetto siti esistenti o nuovi debbano contenere un espresso riferimento al rispetto dei requisiti tecnici fissati dal Decreto Ministeriale. Il che a significare che il sito potrebbe anche essere conforme ai requisiti ma che, qualora il contratto non ne preveda il rispetto, la disposizione contenuta nell'articolo 4 è comunque violata. Quali che siano le implicazioni della tecnica di scrittura utilizzata dal legislatore, sta di fatto che il contratto tra Comune di Como e C.S.U. non prevede il rispetto dei requisiti tecnici di accessibilità nella realizzazione del sito. Il che concretizza la violazione della disposizione in questione.

Il sito è accessibile?

Il sito www.magrittecomo.it non rispetta la gran parte dei ventidue requisiti descritti nell'allegato A del Decreto Ministeriale 8 luglio 2005. Si veda la scheda di Michele Diodati. Si tratta di un esame  sommario del sito, certamente non corrispondente alle modalità d'indagine, piuttosto complesse, che fanno parte di una verifica tecnica fatta a stretto dettato di legge, ma comunque sufficiente a determinare la violazione dei principali requisiti. Violazione così importante che, va detto, evidenzia come il il sito non sia stato progettato per rispettarli, come, d'altro canto, non richiesto dal contratto.

Qual'è l'effetto della violazione della legge?

Qualora il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U. sia stato riportato in firma con il medesimo testo licenziato nella delibera dirigenziale n. 7/2006, esso è nullo, non prevedendo il rispetto dei requisiti di accessibilità di cui al D.M. attuativo dell'articolo 11. Così dispone, infatti, l'articolo 4 della legge 4/2004 là dove, al secondo comma, prevede che i soggetti erogatori:

non possono stipulare, a pena di nullità, contratti per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11.

Si tratta di una sanzione che elimina in radice qualsiasi effetto prodotto dal contratto, che deve ritenersi come mai intervenuto: la nullità in questione è infatti assoluta, non sanabile a posteriori attraverso, ad esempio, la successiva integrazione del contratto, ed opera in modo del tutto, diciamo così, automatico. Va da sé che, per effetto del principio della conservazione degli atti, la nullità in questione non si estende a tutto il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U., ma colpisce la sola previsione relativa alla realizzazione del sito internet della mostra.

C.S.U. era tenuta a rispettare la legge 4/2004?

Una volta accertato che il contratto stipulato tra Comune di Como e C.S.U. è nullo, la risposta alla domanda ha poca importanza ai fini che qui interessano. A chi interessasse, basti dire che la risposta non è affatto scontata. C.S.U. non è un'azienda municipalizzata, ma una società a capitale pubblico concessionaria di pubblici servizi, qualifica non intuitivamente collocabile all'interno della platea dei soggetti erogatori diversi dalle pubbliche amministrazioni (art. 3), la cui elencazione non ha alcuna pretesa di organicità [nota 6]. Se la risposta fosse positiva, anche il contratto tra C.S.U. e DataMain sarebbe nullo e DataMain sarebbe quindi costretta a restituire a C.S.U. il compenso ricevuto. Se la risposta fosse negativa, il contratto sarebbe valido, poiché anche assumendo l'inesistenza del contratto tra Comune di Como e C.S.U. per effetto della nullità del contratto sottoscritto, nulla vietava a C.S.U. di realizzare un sito dedicato alla mostra. Ovviamente a sue spese.

conclusioni

Scenari possibili

La risposta agli interrogativi sopra elencati può non lasciare soddisfatti. La domanda che i comuni lettori è ragionevole si pongano è infatti la seguente: ma in concreto, adesso cosa succede? La risposta non può essere puntuale, potendosi al più prefigurare una serie di scenari probabili, ma non certi.

1. Le somme. Anzitutto è ragionevole affermare che, essendo il contratto nullo, il Comune di Como dovrebbe attivarsi verso C.S.U. per essere rifuso delle somme relative alla creazione del sito in questione. Cosa non facile, perchè il contratto non specifica le somme in questione, né è possibile utilizzare il dato del costo per C.S.U. (5.000 euro), poiché è indifferente all'amministrazione comunale il costo sopportato dal fornitore del concessionario. Diciamo che tale dato può essere una base di partenza per una trattativa stragiudiziale tra le parti.

2. Il danno erariale. Il versamento a C.S.U. delle somme relative alla realizzazione del sito in questione configura un illecito amministrativo-contabile per esborso attuativo di contratto nullo, che in qualche modo dovrà essere sanato, trasferendosi la responsabilità del suo mancato appianamento al dirigente responsabile del settore. Sempre con riferimento ai profili erariali, la determinazione del danno non potrà prescindere dalla valutazione dei vantaggi comunque conseguiti dall'amministrazione, secondo il principio dell’art.1, comma 1-bis, l. n. 20 del 1994 [nota 7]: vantaggi che nella fattispecie in qualche misura non possono non dirsi conseguiti, essendo il sito stato realizzato.

3. La responsabilità dirigenziale. Esiste ovviamente un profilo di responsabilità dirigenziale che opera, anch'esso in modo del tutto automatico, per effetto dell'articolo 9 della legge, il quale qualifica l'inosservanza delle disposizioni contenute nella legge 4/2004 come responsabilità dirigenziale e disciplinare. Abbiamo trattato altrove della reale portata della disposizione: ci permettiamo di rinviare all'intervento in questione [nota 8].

4. I controllori. A chi spettava accertare il mancato rispetto della legge 4/2004 nella fattispecie? Le modalità di controllo su soggetti erogatori sono fissate nell'art. 9 del Regolamento: mentre al CNIPA sono affidati i controlli verso le amministrazioni dello Stato (art. 7, c. 1, lettera b, legge Stanca; art. 9, c. 2, Regolamento) e i poteri ispettivi di controllo sui soggetti privati (art. 7, Regolamento), regioni, province autonome e enti locali sono delegate a vigilare autonomamente “sull’attuazione da parte dei propri uffici delle disposizioni della legge” (art. 7, c. 2, legge Stanca; art. 9, c. 3, Regolamento). Nella fattispecie, il compito di realizzare il sito in questione è stato affidato ad un soggetto terzo: il che a significare che anche qualora il Comune di Como avesse provveduto a nominare un responsabile dell’accessibilità informatica - analogamente a quanto disposto dall'articolo 9 del Regolamento per l'amministrazione pubblica centrale - non si vede quale controllo questo responsabile avrebbe potuto svolgere, potendo questo essere svolto con esclusivo riferimento alla attuazione da parte degli uffici comunali delle disposizioni della legge. Il che a significare, in altre parole, che al più il responsabile in questione potrebbe sollecitare il settore legale del Comune a svolgere un'attività di contestazione nei confronti del soggetto fornitore in un'ottica meramente contrattuale.

5. E se il sito venisse cancellato? Qualora C.S.U. disponesse la cancellazione immediata del sito per sottrarsi alle censure in tema di inaccessibilità, l'A.C. nulla potrebbe opporre, poiché il contratto, in quanto nullo, è come non fosse mai venuto ad esistenza. Né, d'altro canto, il Comune di Como era obbligato, nell'organizzare la mostra, a prevedere anche la realizzazione di un sito dedicato. Considerazione che apre scenari facilmente immaginabili nella stesura di contratti dove la realizzazione di un sito non è l'oggetto principale degli stessi ma solo un corollario.

6. E se il sito fosse reso accessibile? Siamo fuori tempo massimo: la nullità per violazione di legge opera indipendentemente dal suo accertamento in sede giudiziale. Il contratto tra Comune di Como e C.S.U. è nullo, nella parte relativa al sito, e niente potrà farlo tornare in vita. Neppure la sua conversione a conformità ai ventidue requisiti.

Riflessioni finali

Insomma: un quadro complessivo per niente chiaro, ricco di scenari complessi anche in un caso dove è solare la violazione della principale prescrizione contenuta nella legge 4/2004 relativa alla nullità dei contratti sottoscritti in violazione dell'art. 4. Il che dovrebbe far riflettere sulla effettività della tutela. Un dato infatti è certo: il sito www.magrittecomo.it non rispetta i ventidue requisiti tecnici in materia di accessibilità e quali che saranno le iniziative che l'amministrazione comunale vorrà intraprendere, non sarà di certo reso accessibile prima della chiusura della mostra, prevista per il 16 luglio 2006. Né, d’altro canto, vi è un obbligo in tal senso: con buona pace dei soggetti che la legge dichiara di voler tutelare.

^René Magritte - L'impero delle luci^

• Determina 7.2.2006, n. 7: approvazione del contratto Comune di Como / C.S.U. [PDF 1023,76KB]

• Contratto C.S.U. / DataMain s.r.l. [PDF 1014,09KB]

• Visura camerale C.S.U. [PDF 402,90KB]

• Il sito della mostra ^René Magritte - L'impero delle luci^

• Il sito di C.S.U. S.p.A.

Link alla legge 4/2004 e alle disposizioni attuative:

• Legge 9.1.2004 n. 4 "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici"

• Decreto del Presidente della Repubblica, 1.3.2005, n. 75 "Regolamento di attuazione della legge 9.1. 2004, n. 4"

• Decreto Ministeriale 8.7.2005 "Requisiti tecnici e i diversi livelli per l'accessibilità agli strumenti informatici"

Altri articoli, in questo sito, sulla legge 4/2004

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