italia.it: gli stupefatti pareri dell’Avvocatura Generale dello Stato
Abstract
Il 16 luglio 2007 la Commissione d’Indagine sul Portale italia.it ha concluso i lavori. Il 22 settembre 2007 l’Avvocatura Generale dello Stato ha a sua volta espresso il proprio parere sui profili giuridici della vicenda. Il 15 ottobre 2007 il vice presidente del Consiglio dei Ministri, on. Rutelli, ha sottoposto la vicenda alla Procura Regionale della Corte dei Conti per il Lazio. L'articolo si propone di rendere comprensibile il pensiero dell’Avvocatura Generale dello Stato e di fornire un quadro generale dei procedimenti amministrativi avviati al fine di accertare le responsabilità nella vicenda e quantificare, se esistente, la misura del danno erariale, oltre che i possibili sviluppi.
Cronologia degli avvenimenti
2/4 marzo 2005: pubblicazione del bando
per la realizzazione del ^Portale Nazionale per il turismo italia.it^;
21 aprile 2005: parere del Centro Nazionale per
Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA) di congruità
sull’impostazione della gara;
21 luglio 2005: consegna delle attività al
Raggruppamento Temporaneo di Imprese guidato da IBM italia s.p.a. (RTI);
16 settembre 2005: Innovazione italia s.p.a. affida al
Raggruppamento Temporaneo di Imprese la fornitura del ^Portale Nazionale
per il turismo italia.it^. Nel contratto si evidenzia l’interesse
pubblico ad una prima messa online del portale in concomitanza con le
Olimpiadi invernali di Torino del 2006;
10 febbraio 2006: apertura dei XX Giochi Olimpici
Invernali (Torino, 10/26 febbraio 2006);
16 agosto 2006: parere dell’Avvocatura Generale dello
Stato sul contratto 16 settembre 2005 tra Innovazione italia s.p.a. e
RTI e sugli esiti di tale contratto in termini di ritardi, inesatti o
mancati adempimenti degli obblighi in esso contenuti;
12 ottobre 2006: sottoscrizione dell’accordo
transattivo tra Innovazione italia s.p.a. e RTI;
22 febbraio 2007: messa online del portale italia.it;
4 aprile 2007: decreto ministeriale di istituzione
della ^Commissione d’Indagine Portale italia.it^;
16 luglio 2007: relazione finale della Commissione
d’Indagine;
22 settembre 2007: parere dell’Avvocatura Generale
dello Stato a seguito della relazione finale della Commissione
d’Indagine;
15 ottobre 2007: trasmissione alla Procura Regionale
della Corte dei Conti per il Lazio, da parte del vice presidente del
Consiglio dei Ministri con delega al turismo, on. Francesco Rutelli,
della relazione finale della Commissione d’indagine e del Parere
dell’Avvocatura Generale dello Stato.
I pareri espressi dall’Avvocatura Generale dello Stato nella vicenda italia.it
all’Avvocatura dello Stato sono affidate sia attività contenziose, tese cioè a rappresentare e difendere in giudizio l’amministrazione statale, sia attività consultive, nelle quali l’Avvocatura collabora con le amministrazioni dello Stato al fine della soluzione di questioni tecnico-giuridiche ed interpretative. In quest’ultimo ambito si inquadrano le prestazioni dell’Avvocatura nel caso del Portale italia.it, dove sono stati emesso due pareri (tecnicamente, consultazioni). Il primo (consultazione n. 94150) porta la data del 16 agosto 2006 ed è diretto ad accertare le conseguenze giuridiche di ritardi, inesatti o mancati adempimenti degli obblighi contenuti nel contratto 16 settembre 2005 cui cui è stato affidata la realizzazione del ^Portale Nazionale per il turismo italia.it^. Il secondo (consultazione n. 24136) porta la data del 22 settembre 2007 ed è diretto a individuare gli “interessi pubblici rimasti pregiudicati e l’indicazione delle forme di tutela eventualmente da esperire” a seguito delle conclusioni contenute nella Relazione della Commissione d’Indagine.
Il parere 16 agosto 2006
Nel parere del 16 agosto 2006 l’Avvocatura concludeva, esaminato il contratto di affidamento,
che fossero configurabili inadempimenti vari del gruppo affidatario, sanzionabili con l’applicazione delle relative penali e con la risoluzione per inadempimento del contratto o, alternativamente, con l’esecuzione in danno.
Con l’espressione ^esecuzione in danno^ si intende la scelta dell’Amministrazione di affidare a terzi la fornitura dei servizi descritti nel contratto imputandone le (maggiori) spese all’appaltatore. Evidente la gravità degli inadempimenti, tali da suggerire la contemporanea applicazione delle penali e della risoluzione del contratto, l’Avvocatura consigliava, tuttavia, di risolvere il contenzioso in via transattiva, “per la quale dava indicazioni sui possibili contenuti”.
Il parere 22 settembre 2007
Il parere del 22 settembre 2007 si apre con la malcelata sorpresa dell’Avvocatura nel prendere atto della intervenuta transazione tra Innovazione italia s.p.a. e RTI, della quale l’Avvocatura evidentemente in nulla era stata informata, neppure successivamente alla stipula dell’atto che le parti, impropriamente, hanno voluto definire ^aggiuntivo^ (rispetto al contratto?). Il testo prende le mosse dalla Relazione Finale della Commissione d’Indagine, là dove questa, riassume l’Avvocatura:
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individua le cause del “fallimento del progetto di predisposizione in tempi brevi di una piattaforma ed utilizzabile da parte del pubblico in vista delle Olimpiadi invernali di Torino 2006″ nella genericità delle previsioni del capitolato d’appalto e nell’assenza di una struttura collaborativa tra fornitore e stazione appaltante;
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imputa questa insufficienza a Innovazione italia S.p.A. - società in house la cui mission è “la realizzazione dei programmi del Governo relativi allo sviluppo della Società dell’Informazione e al piano di e-government” [nota 1] - che ha predisposto bando di gara e capitolato “senza tener conto dei suggerimenti del CNIPA, e poi “gestito integralmente la fase iniziale del rapporto e in particolare
nella fase critica della fine 1985″ (recte, 2005); -
ritiene non immune da responsabilità anche il Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie (Dit), “che investito del’AV sull’esecuzione del contratto, ha tenuto un comportamento non adeguato in detta fase critica”;
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solleva RTI IBM da responsabilità relative a possibili inadeguatezze della piattaforma tecnologica informatica offerta, nel complesso rispondente al fabbisogno tecnologico occorrente per la realizzazione del portale;
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ritiene il costo della fornitura “appropriato ed anzi inferiore a quello che ci si sarebbe potuto aspettare per la realizzazione del prodotto richiesto”;
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ovviamente addebita al fornitore RTI IBM la propria quota di responsabilità non potendo questo, dopo aver sottoscritto il contratto, denunciarne l’indeterminatezza.
Ciò premesso, l’Avvocatura, “sulla scorta della documentazione trasmessa” - espressione generalmente utilizzata per evidenziare che le conclusioni potrebbero mutare al giungere di nuova documentazione - conclude evidenziando:
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che l’interesse pubblico alla realizzazione e messa in linea del portale, quantomeno in una prima versione operativa, in concomitanza delle Olimpiadi invernali di Torino 2006, “appare irrimediabilmente e definitivamente compromesso“;
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che, accertata la lesione di interessi pubblicistici, le responsabilità a questo proposito sono da imputare “in concorso a RTI IBM da una parte e alla concessionaria Innovazione italia s.p.a. e al Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie dall’altra“.
Queste sono le due principali conclusioni cui giunge l’Avvocatura per le ragioni che si possono leggere più ampiamente nel parere.
La prosecuzione della vicenda avanti la Corte dei Conti
Accertate le responsabilità del ^fallimento^ dell’operazione, l’Avvocatura continua affermando:
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che “sarebbe ipotizzabile” - se ^ipotizzare^ significa ^considerare come ipotesi^, l’utilizzo del condizionale è del tutto inutile: è ipotizzabile - “una azione di responsabilità per danno erariale nei confronti della concessionaria e dei funzionari del Dit“;
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che a tal fine, poiché la competenza a questo proposito spetta alla Corte dei Conti, deve essere inviata a questa “una relazione esaustiva sull’iniziativa, sull’esecuzione e sui relativi esiti“, affinchè questa possa valutare quali iniziative giudiziarie intraprendere.
Relazione che il 15 ottobre 2007 il vice presidente del Consiglio dei Ministri con delega al turismo ha inviato alla Procura Regionale della Corte dei Conti per il Lazio (prot. 2588). Che la relazione in questione corrisponda alle indicazioni di esaustività sottolineate dall’Avvocatura è quantomeno dubbio: la nota di invio si limita, infatti, a ripercorrere a grandi linee la vicenda allegando una nota 8 marzo 2007 del Vice Presidente del Consiglio dei Ministri, la Relazione finale della Commissione d’indagine e il Parere dell’Avvocatura Generale dello Stato. Evidentemente si confida nei poteri istruttori della Corte. Stupisce, piuttosto, leggere nelle righe finali della relazione che ancora a ottobre 2007 la Vice Presidenza del Consiglio dei Ministri non sapeva “se il collaudo finale sia stato completato e quale ne sia stato l’esito”.
I possibili sviluppi della vicenda
Le conclusioni riportate non sono le sole contenute nel parere. Questo si chiude infatti con l’affermazione che tutto quanto riferito non esclude che vi siano ulteriori responsabilità nella vicenda. In primo luogo perché non è valutabile, alla stregua delle conoscenze in possesso dell’Avvocatura,
se l’esecuzione dell’atto aggiuntivo - transazione - del 12 ottobre 2006, abbia avuto piena e corretta esecuzione o altrimenti se sia sia tradotto in una nuova lesione dell’interesse pubblico connesso.
In secondo luogo perché soltanto all’esito del collaudo finale (sconosciuto)
si valuterà se ricorrano gli estremi per una risoluzione dell’atto aggiuntivo e si studieranno i rimedi esperibili.
Tutto ciò impregiudicato lo sviluppo di italia.it, che nell'audizione del 28 novembre 2007 presso la X Commissione, Industria, Commercio e Turismo del Senato, l'on. Rutelli ha affacciato possa essere affidato a ENit - Agenzia nazionale del turismo.
Conclusioni
È solare lo stupore dell’Avvocatura dello Stato per la superficialità, il dilettantismo, la disattenzione con cui è stato gestito un appalto di servizi in tema di nuove tecnologie per un importo di poco meno di dieci milioni di euro da parte di una società che si propone, grazie alla (vantata) partnership con il Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie, quale soggetto privilegiato
per dare attuazione ai programmi del Governo, e in particolare del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie, relativi allo sviluppo della Società dell’Informazione e al piano di e-government [nota 2].
È altresì evidente l’intento dell’Avvocatura dello Stato di
rammentare al Governo e ai suoi delegati che le normative in materia di
danno erariale vanno applicate con puntiglio non soltanto nel caso di
amministratori dello Stato ma anche di soggetti beneficiari di posizioni
privilegiate nei rapporti con la pubblica amministrazione, quali - per
l’appunto - Innovazione italia S.p.A., concessionaria
del Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie.
Perché delle due l’una: o questi soggetti costituiscono espressione del
potere pubblicistico, ed allora ne sono soggetti ai poteri di controllo,
oppure sono espressioni del tutto privatistiche, ed allora sono tenuti a
rispettare il principio generalissimo dell’evidenza pubblica negli
affidamenti di servizi, beni o forniture pubbliche. Ma giocare a due
mani, cumulando i vantaggi della struttura privata e del radicamento
pubblicistico (G. Montedoro) non è davvero più possibile, non fosse
altro che per rispetto verso i cittadini, prima che per le regole del
mercato. 