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Legge Stanca: la sanzione della nullità dei contratti

webimpossibile.net | 14 dicembre 2004 | di Lorenzo Spallino | come citare questo articolo | condividi

Indice

• Il disposto dell'art. 4, c. II, l. 9.1.2004 n. 4

• L’espressione "a pena di nullità"

• Riflessioni altre in ordine alla tecnica di scrittura utilizzata

• Conclusioni ed esiti indesiderati

Sintesi divulgativa

Questo articolo illustra come la legge Stanca sull'accessibilità dei siti internet non imponga alle Pubbliche Amministrazioni di rendere accessibili i siti che attualmente non lo sono, quanto piuttosto stabilisca che gli eventuali contratti di modifica dei siti esistenti o di realizzazione di un nuovo sito prevedano il rispetto delle linee guida. Al tempo stesso, la legge punisce con la nullità i nuovi contratti stipulati in violazione di questo obbligo, con il rischio di conseguire una solo parziale realizzazione della dichiarata finalità di attuazione dell’art. 3 della Costituzione. La versione divulgativa di questo articolo è disponibile qui:

• Legge Stanca: la sanzione della nullità dei contratti [versione divulgativa].

Il disposto dell'art. 4, c. II, l. 9.1.2004 n. 4

L'art. 4 della legge 9.1.2004 n. 4 impone ai soggetti elencati all'art. 3, comma I [nota 1]:

1. di ritenere il rispetto dei requisiti tecnici in materia di accessibilità di cui all'art. 11 motivo di preferenza a parità di ogni altra condizione in sede di valutazione delle offerte per l’acquisto di beni e per la fornitura di servizi informatici;

2. di non procedere alla loro sottoscrizione "quando non è previsto che essi rispettino i requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" in sede di stipula di nuovi contratti "per la realizzazione e la modifica di siti INTERNET" [nota 2].

Quest'ultima disposizione è prevista "a pena di nullità". Essa trova applicazione nell’ipotesi di contratti il cui oggetto costituisca una fattispecie giuridicamente nuova per l'Amministrazione. Nell'ipotesi infatti di "contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11" ed aventi per oggetto "la realizzazione e la modifica di siti INTERNET", in caso di loro rinnovo, modifica o novazione, essi  "sono adeguati, a pena di nullità, alle disposizioni della presente legge circa il rispetto dei requisiti di accessibilità, con l’obiettivo di realizzare tale adeguamento entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto". Diremo poi del significato dell'espressione "sono adeguati".

L’espressione "a pena di nullità"

Il legislatore ha scelto di imporre il rispetto dei requisiti di accessibilità sanzionando con la nullità la violazione dell’obbligo in questione. Il che significa:

• che il comportamento della pubblica amministrazione è colpito in sé, in quanto in violazione del divieto legislativo che pacificamente configura una norma imperativa [art. 1418 c.c.];

• che la sanzione comminata elimina in radice qualsiasi effetto prodotto dal contratto, che deve ritenersi come mai intervenuto;

• che si è in presenza di una nullità assoluta, non sanabile a posteriori, la cui azionabilità - se si prende a riferimento una norma analoga, l'abrogato art. 61 del Regio decreto 1 giugno 1939 n. 1089 - è rimessa in via esclusiva allo Stato.

Riflessioni altre in ordine alla tecnica di scrittura utilizzata

Le indicazioni contenute nel paragrafo che precede tralasciano, proprio per la loro assolutezza, aspetti importanti della questione. E precisamente, senza presunzione di esaustività:

1. La sanzione della nullità colpisce anche i contratti sì stipulati senza prevedere espressamente il rispetto dei "requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto di cui all’articolo 11" ma eseguiti comunque nel pieno rispetto della normativa? La risposta è positiva perchè il legislatore ha inteso sanzionare non il dato sostanziale, ossia il mancato rispetto dei requisiti, ma il dato formale, ossia l'assenza di una previsione espressa contenuta nell'accordo intervenuto;

2. I contratti "in essere" che non siano oggetto di rinnovo, modifica o novazione, debbono intendersi soggetti in ogni caso alle disposizioni di legge? I siti che attualmente non sono accessibili debbono diventarlo? La risposta è negativa perchè la norma, che già incide su rapporti contrattuali esistenti ed ha quindi chiara natura eccezionale, non può essere interpretata estensivamente, al di là cioè dello stretto dettato letterale, ai sensi degli artt. 11 e 12 delle preleggi;

3. La sanzione della nullità di cui al comma 2 dell’art. 4 si applica ai soli contratti che costituiscano l’esito di una procedura di gara ad evidenza pubblica? La risposta è negativa perché i disposti dei commi 1 e 2 dell’art. 4 sono tra loro autonomi. Il che sta a significare che il comma 2 copre tutte le ipotesi in cui l’esito dell’attività della Pubblica Amministrazione sia un contratto, indipendentemente dal fatto che alla sua origine vi sia una procedura ad evidenza pubblica;

4. L’adeguamento ^forzoso^ dei contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11 avviene ex lege o è necessaria una attività di integrazione del contratto che lo renda conforme alle disposizioni di cui alla legge n. 4/2004? E ancora, tale integrazione deve essere oggetto di una specifica integrazione pecuniaria a favore del contraente privato? Il legislatore non specifica cosa si intenda con l'espressione "sono adeguati", se cioè sia necessaria un'attività contrattuale o il contenuto del contratto sia integrato di diritto, come afferma la Relazione di accompagnamento al disegno di legge n. 3978. Quest'ultima soluzione non pare corretta:  se infatti il legislatore avesse inteso optare per l’integrazione ex lege [nota 3], non si vede per quale motivo abbia ritenuto necessario specificare che il mancato adeguamento è sanzionato con la nullità del contratto. È quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione contrattuale. Quanto agli aspetti monetari dell’integrazione, questi sono ovviamente indipendenti del fatto che le Pubbliche Amministrazioni siano tenute a procedere alla realizzazione o modifica dei loro siti internet “con le normali dotazioni finanziarie di cui esse già dispongono” (Relazione di accompagnamento cit., sub art. 4): la possibilità che una maggiorazione di costo sia data è contemplata dalla stessa Relazione, la quale pragmaticamente segnala che “ove anche tale maggiorazione di costo si determini, la amministrazione vi farebbe fronte con le normali dotazioni finanziarie o anche - semplicemente - riducendo il numero delle pagine del sito”. è quindi da ritenere che l’integrazione dei contratti in essere debba avvenire – per il solo caso di loro rinnovo, modifica o novazione – tramite una specifica implementazione del dato economico.

Conclusioni ed esiti indesiderati

Il legislatore ha ritenuto, per sua espressa ammissione, di non emanare una disposizione che preveda tout court l’obbligo della accessibilità dei siti internet delle pubbliche amministrazioni. Egli ha scelto di intervenire sanzionando specifiche fattispecie, e precisamente le fattispecie contrattuali che non prevedano il rispetto dei requisiti stabiliti con il decreto di cui all’art. 11 e solo qualora si tratti di:

• nuovi contratti;

• rinnovo, modifica o novazione di contratti in essere alla data di entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 11.

Gli esiti di una simile impostazione appaiono evidenti quando si ponga attenzione al fatto che, proprio per effetto dell’assenza di una previsione positiva che imponga di per sé l'accessibilità:

• le Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 3, comma I, non sono soggette alla disposizione di cui all’art. 4 quando il sito sia frutto di produzione interna alla P.A., quando cioè non vi sia una contratto che ne regoli l’esistenza;

• qualora i siti internet delle Pubbliche Amministrazioni di cui all’art. 3, comma I, pur a fronte di un contratto correttamente stipulato, non si rivelino rispettosi dei requisiti di accessibilità elencati dal decreto di cui all’art. 11, la fattispecie si configura al più come responsabilità contrattuale, con facoltà in capo alla Pubblica Amministrazione di optare, ai sensi dell’art. 1453 c.c., tra l’adempimento o la risoluzione del contratto, e – quest’ultima ipotesi – solo se in sede di stesura del contratto si sia avuta l’accortezza di dichiarare espressamente il rispetto delle linee guida come prestazione di notevole importanza ai sensi dell’art. 1455 c.c. o di inserire a tal fine una specifica clausola risolutiva espressa ai sensi dell’art. 1456 c.c.;

• ed infine, è legittimo il bando di gara che nulla dica in ordine al rispetto delle linee guida come è del tutto valida l'offerta che non li contempli, poiché l’art. 4, comma I, si limita a qualificare i requisiti – recte, il rispetto dei requisiti - di accessibilità di cui all’art. 11 come “motivi di preferenza a parità di ogni altra condizione nella valutazione dell’offerta”, ma non li qualifica elementi essenziali della stessa.

La particolare tecnica di scrittura utilizzata sconta insomma i limiti che le sono propri: essa non soltanto pone l’interprete giurisdizionale di fronte al divieto di interpretazione analogica, ma soprattutto espone l'impianto normativo al rischio di conseguire una solo parziale realizzazione della dichiarata finalità di attuazione dell’art. 3 della Carta Costituzionale [nota 4].

Legge 9.1.2004 n. 4 "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici"

Schema del Regolamento di attuazione della legge Stanca [art. 10 l. 4/04]

Studio sulle linee guida recanti i requisiti tecnici e i diversi livelli per l'accessibilità e le metodologie tecniche per la verifica dell'accessibilità. Versione II luglio 2004 [art. 11 l. 4/04]

C.N.I.P.A.: Quaderno n. 2
La legge Stanca sull'accessibilità: un esempio italiano [relazioni, lavori della IX Commissione, lavori della Camera dei Deputati, pareri del Senato della Repubblica]

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